Project Aims

Project Summary. The Rehabilitation of Consolidated Irregular Settlements in Latin American Cities: Towards a “Third Generation” of Public Policy Analysis and Development.

In Latin American cities spontaneous (irregular) settlements commonly make up between 20 and 60 percent of the built-up area. Formed illegally, once the initial settlement is established residents self-build and improve their own homes, while government policies of aided self-help and upgrading include the regularization of land title, and the provision of basic infrastructure, etc. Over a period of 15-20 years these areas become fully integrated into the city fabric as working class consolidated settlements, such that governments prioritize more recently formed settlements that continue to capture un-serviced land at the ever-expanding periphery. During the past thirty years the applicant’s work has been at the forefront of such applied research, and has contributed directly to two previous “generations” of housing policy in the 1970s and 1990s. Today, however, there is an urgent need for new thinking: namely to refocus attention on these consolidated settlements, which today comprise hundreds of thousands of dwellings and lots in what is now the inner ring of “old suburbs”. After thirty or forty years of intensive use, these areas and dwellings are heavily deteriorated physically; have high population and lot densities; are the locale of intense social problems born of a “new poverty” that is now embedded with these communities. The original nuclear family structure has been replaced with extended and “compound” households, as adult children and grandchildren become stakeholders in shared lot ownership, raising their own families alongside those of their parents and grandparents. Intensive use of the home over 30 years means that the dwelling is no longer suited to multiple-independent household occupancy, and there is an urgent need to understand the social dynamics, and to develop new policy approaches to facilitate in-situ reconfiguration and renovation of dwellings to contemporary needs; and for the retrofitting services and utilities at the lot and settlement/community levels.

Led by the PI at the University of Texas this is a multidisciplinary study built around a network of research groups in ten cities (seven Latin American countries), working independently to a mutually agreed methodology and strategy. Significant intellectual merits and broader impacts are anticipated. First, it will consolidate collaboration of a major research network, thereby strengthening local institutional development of the project groups, and provide extensive graduate training and teaching materials for junior faculty working in cross cultural comparative analysis and policy making. Second, as an entirely new approach and focus it contributes to multiple areas of theory: low-income housing market performance; patterns of property ownership, inheritance and asset building and usage; social and physical mobility patterns; informal housing arrangements for second and third generation residents in (former) irregular settlements; and how so called “new” poverty (of especially vulnerable populations) is being accommodated in these older inner-ring settlements, and which offer interesting parallel insights to a newly emerging US literature about “old suburbs”/innerburbs. More importantly, while these findings will be informed by local analysis, they will add to a broader generic understanding of processes across a range of Latin American cities. Third, the methodology embraces collaborative, multi- and inter-disciplinary participation and mixed-methods to gather quantitative and qualitative data. These include: GIS and census data at the citywide level; interview surveys for selected neighborhoods; and innovative use of intensive case studies to reconstruct dwelling to household dynamics over time (but focusing upon the present). Also innovative and timely is a three-city longitudinal re-study of households and lot sites first interviewed thirty or more years ago. Fourth, the study will generate new instruments and new directions in housing policy, renovation techniques, micro-financing, tools for improving land and housing market performance, etc. As well as impacting upon the international housing and urban planning constituencies, these ideas will directly feed into local and national housing agencies, since the case studies materials will have been derived from within those cities.

The Rehabilitation of Consolidated Irregular Settlements in Latin American Cities: Towards a “Third Generation” of Public Policy Analysis and Development.

This multi-city comparative research project will analyze the largely understudied arena of urban revitalization in Latin America – in this case focusing upon the older irregular settlements that were established twenty or more years ago. These self-help settlements began as shantytowns in the then suburbs, but with city expansion, are today located in the inner or intermediate rings of city development and correspond to what, in the USA, have recently begun to be identified as the “innerburbs”. In Latin America (and in other developing area regions) these older self-built low-income suburbs are today relatively consolidated, comprising as they do all services, paved streets and brick-built often two- story dwellings, etc. Part of the problem that these areas now face is that these dwellings were built gradually – as families grew, and as resources allowed. Being self- built and low cost, they relied upon little or no formal building skills, they were rarely conceived according to a complete dwelling plan, and they made no effort to comply with safety norms and codes, etc. That worked fine at the time, but 20-30 years later is has led to severe deterioration of the built environment. Moreover, many of the original owners have since died, leaving their children and other kinsmen’s families sharing the lot often without having any security of title. And while many of the original owner-settler households do remain in these neighborhoods, these areas are mixed tenure offering an important housing niche for some of the most vulnerable families: female headed households, the elderly, and others who form part of the so-called “new poor” who are increasingly excluded from the urban economy as well as from public and private welfare supports. Despite their apparent full spatial and physical integration, these settlements are invariably in urgent need of attention and policy support for revitalization. This new or “third” generation of housing analysis and policy will build upon the earlier rounds of policy development of the 1980s and 1990s, which continue to focus upon peripheral and newer irregular settlements. The primary anticipated product is to contribute new and sensitive policy recommendations to international housing agencies, national and city governments, as well as a number of journal articles and a final book manuscript.

A research network has been created comprising a number of university teams working to a comparative framework and methodology in various Latin American cities. UT Austin is the “umbrella” institution and the applicant is the coordinating PI. At its formative meeting in August 2006, a research strategy and initial methodology was agreed. This comprises: the creation and analysis of a dataset for each city’s intermediate ring or “arc” using census data; the preparation of sample (stratified) surveys of original squatter households whose family members and stakeholders still live on site; and over-sampling of households interviewed by several of the PIs some thirty years ago (where these can be found); and in a small number of cases, the detailed reconstruction the architectonic development of the dwelling analyzed against the life history of the family.

Resumen: La renovación de asentamientos irregulares consolidados en ciudades latinoamericanas. En busca de una nueva “generación” de políticas públicas

A partir de la década de los setenta es posible identificar dos “generaciones” de políticas de vivienda impulsadas en países en vías en desarrollo por organismos multinacionales como el Banco Mundial (Ward 2005 y UNCHS, 1997). La primera, fue la del “proyecto urbano” que vino a sustituir la política de desalojo y destrucción de asentamientos irregulares. Políticas públicas, más positivas, empezaron a brindar apoyo al proceso de ocupación irregular del suelo. A partir de finales de la década de los ochenta, surgió una segunda generación de políticas de vivienda: “la gestión urbana”, esta vez buscando reforzar las instituciones locales y la capacidad gubernamental para instrumentar acciones que pudieran ser sostenibles a largo plazo. Ahora es urgente abrir nuevos campos del conocimiento que sirvan de base para la formulación de una “nueva generación” de políticas públicas dirigida a las primeras urbanizaciones populares.

En América Latina, y otros países en vías de desarrollo, los primeros asentamientos irregulares se encuentran prácticamente consolidados. Sin embargo, en esta propuesta se argumenta que su situación es engañosa. A pesar de su aparente integración física, estos asentamientos requieren de apoyo para su renovación. Los problemas que presentan actualmente se deben a que las viviendas fueron construidas paulatinamente, conforme crecía la familia y lo permitían los recursos. Contaron con poco o ningún apoyo técnico para su construcción, y no cumplieron con estándares aceptables de seguridad. Bajo estas condiciones, después de 20 y hasta 50 años, es de esperarse que las construcciones registren altos niveles de deterioro. Al mismo tiempo, la composición social de los hogares también ha cambiado significativamente. La estructura y tamaño de los hogares ya no corresponden con la transformación que ha sufrido la vivienda a lo largo de los años.

El objetivo de la propuesta de investigación es analizar la problemática de los asentamientos de origen irregular ya consolidados, que se crearon hace más de veinte años. Para ello se estudiarán detalladamente tres asentamientos en Guadalajara y se colaborará con otro equipo para hacer un levantamiento en otros tres asentamientos en la Ciudad de México. Con el fin de poner en perspectiva la información sobre renovación urbana de los casos de estudio, la investigación contempla la definición de las tendencias generales de urbanización de las ciudades estudiadas. Además, para permitir una generalización más amplia de los resultados, se tiene contemplado trabajar con otros investigadores en América Latina, como se explicará más adelante.

La base del estudio es la documentación detallada de la transformación de las viviendas, (el uso actual de los espacios, los principales problemas estructurales, etc.); así como la evolución y la estructura contemporánea de los hogares durante las últimas dos décadas o más. El análisis del grado de desfase que existe entre ambos, las viviendas y la estructura de los hogares, permitirá definir los retos de la intervención gubernamental. Para obtener esta información se requiere de un intenso trabajo de campo. Se aplicarán varios tipos de cuestionarios en los asentamientos, algunos de

ellos requieren de múltiples visitas a las mismas viviendas. Esta última, es una técnica relativamente innovadora, que no genera grandes bases de datos, pero proporciona información cualitativa fundamental para el proyecto. Será necesario realizar levantamientos arquitectónicos de las viviendas, así como un archivo fotográfico y de video. La información sobre el deterioro físico y social del asentamiento será obtenida a través de la observación directa y de entrevistas semi-estructuradas a funcionarios estatales, municipales, líderes de la colonia, miembros de Organizaciones No Gubernamentales y religiosas, etc. Esta técnica de obtener conocimientos de “abajo hacia arriba”, y viceversa, es útil para tener una visión más amplia de la problemática estudiada. Ha sido utilizada con éxito por algunos de los investigadores que participan en este proyecto (Gilbert y Ward 1995, Jiménez, 2000). Las políticas sobre pobreza y vivienda a lo largo de los últimos sexenios serán documentadas para determinar el impacto que han tenido en los casos de estudio.

Con el fin de contextualizar los resultados de los asentamientos, se definirán las tendencias recientes de la urbanización en los 6 municipios que conforman el área metropolitana de Guadalajara entre 1970 y 2006. Para ello se utilizará la información censal por AGEB’s; además del registro en gabinete y en campo del surgimiento de fraccionamientos formales e informales. Se actualizarán las bases de datos que se generaron en un proyecto anterior, financiado por CONACYT en 2000 (31042), del que fui responsable. Los resultados del proyecto serán comparados con los de otras 10 ciudades de América Latina. Actualmente está en construcción una Red Internacional de 9 equipos con quienes se ha acordado una metodología común, bajo la coordinación del Dr. Peter Ward, catedrático de la Universidad de Texas en Austin. El equipo de trabajo con el que se desarrollará la investigación consistirá principalmente de los integrantes del Cuerpo Académico en “formación”: UDG 429 “Estudios Urbanos y Territoriales”, del que soy responsable. Este proyecto es una oportunidad para dar continuidad al trabajo conjunto y propiciar la publicación conjunta de los miembros del Cuerpo Académico. Además se involucrará en el proyecto a dos estudiantes de doctorado y una de maestría, en ambos casos son programas registrados en el PNP.

Los resultados finales se darán a conocer en dos libros, un artículo, unas memorias, un portal de in Internet, una declaratoria sobre políticas públicas para asentamientos de origen irregular consolidados, un seminario internacional organizado por nosotros y en los realizados por otros equipos de la Red.

De ser apoyado el proyecto, abrirá una completamente nueva línea de investigación sistemática, contribuirá de manera substancial a la generación de conocimiento científico sobre la teoría de la vivienda dirigida a la población de bajos recursos y a la renovación urbana. Sus resultados se articularán con los debates teóricos y empíricos sobre la “nueva pobreza” y la transición demográfica en América Latina. La investigación marcará una nueva frontera del conocimiento en cuanto a la renovación urbana; y ofrecerá conocimientos útiles y novedosos para el diseño de una tercera generación de políticas públicas informadas y sensibles a las necesidades de una gran variedad de grupos sociales.

La renovación de asentamientos irregulares consolidados en ciudades latinoamericanas. En busca de una nueva “generación” de políticas públicas

Autora: Dra. Edith Jiménez (Universidad de Guadalajara) en base de la propuesta de Peter Ward (véase versión en ingles en esta misma página).